Прокурорский надзор за применением административной ответственности по формальным основаниям
Крайне негативное влияние на развитие предпринимательской среды оказывает применение по формальным основаниям мер ответственности за административные правонарушения, несоизмеримых с тяжестью совершенных правонарушений.
В практике работы Генеральной прокуратуры имеются случаи отмены судом по протесту прокуратуры вступивших в законную силу постановлений.
Значимым примером является отмена по протестам Генеральной прокуратуры постановлений Комитета государственного контроля о наложении штрафа в размере 1 % от стоимости реализованной субъектами продукции по ч. 3 ст. 23.11 КоАП [1] за реализацию моторных масел и специальных жидкостей без наличия паспортов качества. Национальным законодательством страны изготовителя продукции выдача паспорта качества попросту не была предусмотрена. При этом на всю продукцию органом по сертификации Республики Беларусь зарегистрированы декларации соответствия.
Помимо опротестования незаконных постановлений, Генеральной прокуратурой проводится последовательная работа, направленная на совершенствование законодательства об административной ответственности. В т.ч. по инициативе Генеральной прокуратуры 09.01.2019 принят Закон Республики Беларусь № 171-З «О внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь». Часть этого Закона уже вступила в силу с 19 февраля 2019 г., основные положения вступают в силу с 18 июля 2019 г.
В данном Законе соблюден общий подход по исключению в санкциях статей Особенной части КоАП возможности конфискации предмета административного правонарушения, орудий и средств совершения административного правонарушения независимо от того, в чьей собственности они находятся. Сохранена исключительно специальная конфискация за административные правонарушения в отношении предметов, орудий или средств, запрещенных или ограниченных в обороте.
Прокурорский надзор за судебной практикой по уголовным делам о преступлениях против порядка осуществления экономической деятельности
Генеральной прокуратурой на постоянной основе осуществляется анализ судебной практики по уголовным делам о преступлениях против порядка осуществления экономической деятельности, результаты которого свидетельствует об оптимизации мер уголовной ответственности.
Дальнейшие направления уголовной политики государства в сфере законодательного регулирования противодействия экономической преступности определены также Декретом № 7 [2] |*|, в рамках реализации которого 09.01.2019 принят Закон Республики Беларусь № 171-З «О внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь», направленный на корректировку мер уголовной ответственности за экономические преступления в сторону их либерализации.
Этим Законом, вступающим в силу с 18 июля 2019 г., в частности, предусмотрено:
– исключение общей конфискации имущества в качестве дополнительного наказания;
– увеличение порога размера крупного и особо крупного ущерба как признака составов преступлений против порядка осуществления экономической деятельности;
– декриминализация отдельных составов преступлений (ст. 234 «Лжепредпринимательство», ст. 244 «Нарушение антимонопольного законодательства», ст. 249 «Дискредитация деловой репутации» УК [3]);
– снижение санкций ряда составов преступлений.
Таким образом, в Республике Беларусь последовательно осуществляется переориентация уголовно-правовых запретов на обеспечение и защиту экономических отношений, неукоснительное соблюдение прав и законных интересов бизнеса, оптимизацию мер уголовной ответственности.
Государство принимает на себя обязательство обеспечить надлежащую безопасность предпринимательской деятельности, так как в сложившихся условиях при выборе варианта поведения в экономической сфере хозяйствующий субъект часто вынужден идти на риск, который зачастую граничит с совершением противоправных деяний.
Одним из приоритетов остаются вопросы соблюдения законности при проведении доследственных проверок и расследовании уголовных дел, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
Особое внимание при этом уделяется обеспечению взвешенного подхода к возбуждению уголовных дел, недопущению принятия преждевременных процессуальных решений.
Пример
Результаты прокурорской проверки по уголовному делу
Основанием для возбуждения уголовного дела по ч. 2 ст. 210 УК (хищение путем злоупотребления служебными полномочиями) в отношении директора и главного бухгалтера ООО «А» послужили материалы МО УДФР КГК. Согласно материалам директор общества по предварительному сговору с главным бухгалтером, злоупотребляя своими служебными полномочиями, заключил фиктивное мировое соглашение, в соответствии с которым общество перечислило в счет погашения начисленной пени за невыполнение условий договора поставки на депозитный счет третейского суда денежные средства в сумме 1 990 деноминированных рублей с целью их последующего обналичивания и использования в личных целях, чем, по мнению правоохранительного органа, был причинен ущерб обществу.
В ходе изучения прокуратурой материалов уголовного дела установлено, что директор и главный бухгалтер являются соучредителями общества с размерами долей каждого участника по 50 %. Иных участников в обществе не имеется. При таких обстоятельствах в действиях указанных должностных лиц общества отсутствовал состав вменяемого преступления, поскольку имущественные права в отношении похищенного принадлежат им самим.
Незаконное постановление отменено Генеральной прокуратурой.
Органу уголовного преследования поручено дать оценку действиям должностных лиц общества, связанным с незаконным выводом активов общества, на предмет наличия в них нарушений законодательства, регулирующего порядок осуществления экономической деятельности.
Защита субъектов предпринимательства от противоправных действий
Важными с точки зрения обеспечения нормальных условий ведения бизнеса являются защита субъектов предпринимательства от противоправных действий и пресечение преступных посягательств в их отношении.
На постоянной основе прокурорами проводятся проверки соблюдения:
1) законодательства при осуществлении государственных закупок товаров (работ, услуг) |*|.
Средствами прокурорского надзора пресекаются факты незаконного ограничения доступа субъектов предпринимательства к участию в процедурах закупок, уклонения от проведения конкурентных видов процедур закупок, лоббирования должностными лицами заказчиков интересов отдельных коммерческих организаций в ущерб экономическим интересам государства и добросовестных поставщиков.
В 2017 г. прокурорами по результатам проверок соблюдения законодательства о государственных закупках внесено 755 актов надзора (в 1-м полугодии 2018 г. – 543), по требованиям прокуроров к административной ответственности привлечено 173 должностных лица (157), к дисциплинарной – 667 (481). По предписаниям прокуроров проведенные с нарушением законодательства процедуры неоднократно отменялись;
2) дисциплины расчетов за поставленные товары (работы, услуги), в т.ч. по экспортным сделкам.
Образование внешней просроченной дебиторской задолженности, которая в настоящее время составляет более 450 млн. долл. США в эквиваленте, нередко вызвано недобросовестными действиями контрагентов. Фактически это средства, выбывшие из хозяйственного оборота предприятий, и без того испытывающих экономические трудности.
Только в 1-м полугодии 2018 г. прокурорами по указанным вопросам проведено 50 проверок, по результатам которых внесено 43 акта прокурорского надзора. В хозяйственный оборот предприятий при содействии прокуратуры возвращено более 5,3 млн. долл. США в эквиваленте.
Справочно: эффективным инструментом по защите нарушенных прав организаций-поставщиков является предоставленное прокурору законом право на обращение в экономические суды с исками в интересах организаций, когда затронуты интересы государства.
В 2017 г. в интересах субъектов хозяйствования в экономические суды прокурорами предъявлено 72 иска о взыскании задолженности по внешнеторговым сделкам на общую сумму более 32,8 млн. долл. США. С учетом рассмотрения ранее предъявленных исков на 01.01.2018 удовлетворены иски прокуроров на сумму свыше 65,5 млн. долл. США, реально взыскано – 4,8 млн. долл. США.
Контрольная практика должна двигаться по пути доказывания реальности отраженной в учете плательщиков хозяйственной операции и установления фактических обстоятельств ее совершения
Мощным рычагом в борьбе с уклонением от уплаты налогов стал, как уже известно, Указ № 488 [4], который сыграл дисциплинирующую роль в повышении прозрачности функционирования бизнеса.
Этим Указом введены понятие реестра коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей с повышенным риском совершения правонарушений в экономической сфере (далее – реестр), а также критерии для включения субъектов хозяйствования в данный реестр |*|.
* Способы определения налоговиками критериев оценки риска для назначения проверок
В то же время усиление контроля за товарно-денежными потоками, наряду с бесспорным позитивным эффектом, объективно повысило риски применения мер ответственности для всех субъектов хозяйствования, включая добросовестных, особенно сложившаяся практика применения норм Указа № 488 , сведенная к использованию контролирующими и правоохранительными органами мер исключительно «карательной» направленности.
В частности, применение к организациям реального сектора экономики налоговых последствий, предусмотренных Указом № 488, независимо от времени включения контрагента (лжеструктуры) в упомянутый реестр, т.е. при отсутствии объективной возможности с их стороны располагать информацией о недобросовестности действий своих контрагентов.
По сложившейся практике к организациям реального сектора экономики одновременно применяется специальный порядок налогообложения, предусмотренный Указом № 488, и меры административной ответственности по ч. 4 ст. 12.17 КоАП, предусматривающие штраф в размере до 50 % от суммы выручки.
В целях разрешения проблемных вопросов, связанных с практикой применения Указа № 488 в 2018 г. была создана межведомственная рабочая группа, в результате деятельности которой было принято решение об отмене данного Указа.
Несмотря на то что на сегодняшний день нормативный акт, отменяющий либо вносящий изменения в Указ № 488, еще отсутствует, с 1 января 2019 г. вступили в силу положения ст. 33 НК [5], направленные на пресечение лжепредпринимательской деятельности, в связи с чем контролирующие органы ушли от применения норм Указа № 488 и пытаются менять практику проверок.
Следует отметить, что п. 4 ст. 33 НК предоставляет контролирующим органам право корректировки сумм налогов (сборов) по основаниям, фактически позаимствованным из Указа № 488.
Согласно указанной норме НК налоговая база и (или) сумма подлежащего уплате (зачету, возврату) налога (сбора) по результатам проверки подлежат корректировке при наличии хотя бы одного из следующих оснований:
– установление искажения сведений о фактах (совокупности фактов) совершения хозяйственных операций, об объектах налогообложения, подлежащих отражению плательщиком в бухгалтерском и (или) налоговом учете, налоговых декларациях (расчетах), а также в других документах и (или) информации, необходимых для исчисления и уплаты налогов (сборов);
– основной целью совершения хозяйственной операции являются неуплата (неполная уплата) и (или) зачет, возврат суммы налога (сбора);
– отсутствие реальности совершения хозяйственной операции (включая случаи, когда фактически не поступил товар (нематериальные активы), не выполнены работы, не оказаны услуги, не переданы имущественные права).
Кроме того, в подп. 1.13 п. 1 ст. 21 НК оговорено право плательщиков в целях проверки благонадежности деловой репутации партнеров использовать информацию, не составляющую налоговую тайну и содержащуюся в государственных информационных ресурсах (системах), предоставляемую посредством единого портала электронных услуг общегосударственной автоматизированной системы.
Справочно: работа над созданием данного портала уже идет. Он будет создаваться взамен реестра по Указу № 488.
В подп. 1.16 п. 1 ст. 22 НК перенесена обязанность плательщиков обеспечивать проверку первичных учетных документов на предмет их соответствия требованиям законодательства, а также на предмет принадлежности их отправителю товара и действительности бланка такого документа.
Пока еще рано говорить о практике применения указанных положений НК, но уже сейчас очевидно, что практика должна двигаться по пути доказывания реальности, отраженной в учете плательщиков хозяйственной операции, и установления фактических обстоятельств ее совершения |*|.
* Проблемы правоприменительной практики по Указу № 488, выявленные прокурорским надзором
