Введено новое понятие "мониторинг": чем он отличается от проверки
В Указ Президента РБ от 16.10.2009 № 510 (далее – Указ № 510) внесены комплексные изменения и дополнения Указом Президента РБ от 26.07.2012 № 332 (далее – Указ № 332), который вступил в силу с 1 октября 2012 г.
Указом № 332 впервые определен перечень мер профилактического и предупредительного характера, которые должны реализовывать контролирующие (надзорные) органы (далее – уполномоченные органы) во взаимодействии с проверяемыми субъектами. В частности, дано определение понятию "мониторинг" и разграничены правовые последствия проведения проверки и мониторинга.
Под мониторингом в рамках Указа № 332 понимают форму контроля (надзора), которая заключается в наблюдении, анализе, оценке, установлении причинно-следственных связей и применяется уполномоченными органами в целях оперативной оценки фактического состояния объектов и условий деятельности субъекта мониторинга на предмет соответствия требованиям законодательства, выявления и предотвращения причин и условий, способствующих совершению нарушений.
Важно! При проведении мониторинга запрещено использовать полномочия, предоставленные уполномоченными органам и их должностным лицам для проведения проверок.
Проверка является формой контроля (надзора), в ходе которого уполномоченный орган проверяет соответствие деятельности, осуществляемой проверяемыми субъектами, требованиям законодательства и при выявлении нарушений законодательства применяет полномочия, предоставленные законодательными актами в целях пресечения нарушений и устранения их вредных последствий.
Данные мероприятия различаются и по цели. Так, целью проверки является выявление и пресечение правонарушений, привлечение виновных к ответственности и устранение вредных последствий. В свою очередь, мониторинг направлен на выявление и предотвращение причин и условий, способствующих совершению правонарушений: если в ходе мониторинга будут обнаружены нарушения законодательства, то проверяемому субъекту внесут рекомендации с предложением их добровольно устранить.
В отличие от проверки при мониторинге проверяющие вправе входить только на территорию и (или) объекты проверяемого субъекта, которые являются общедоступными (например, торговый зал магазина), а на иные территорию и (или) объекты – только с согласия субъекта. При этом возможно применение только доступных средств сети Интернет, видео- и телекоммуникационных ресурсов дистанционного контроля (надзора).
Справочно: под дистанционным контролем (надзором) понимают мероприятия по контролю (надзору) без взаимодействия с проверяемыми субъектами.
По результатам проверки, если выявлены нарушения законодательства, составляют акт, если нарушения отсутствуют – справку проверки. По результатам мониторинга оформляют аналитическую (информационную) записку, на основании которой руководитель (его заместитель) надзорного органа вправе принять одно из следующих решений:
– учесть результаты мониторинга, не выявившего несоответствия требованиям законодательства в деятельности субъекта;
– направить в адрес субъекта рекомендации по устранению выявленных нарушений (недостатков), если такие нарушения (недостатки) обнаружены, но рекомендации по их устранению не выносились;
– применить в установленном законодательством порядке меры ответственности в отношении субъекта и (или) его должностных лиц.
В процессе мониторинга могут быть выявлены нарушения разной степени общественной опасности
1. При обнаружении в ходе мониторинга нарушений (недостатков), не создающих угрозу национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, должностное лицо уполномоченного органа вручает субъекту под роспись рекомендации.
Рекомендации также могут быть направлены в течение 2 рабочих дней с момента окончания мониторинга или принятия решения руководителем (его заместителем) уполномоченного органа об их направлении заказным письмом с уведомлением о получении по последнему известному уполномоченному органу месту нахождения (месту жительства) субъекта. В указанном случае субъект считается ознакомленным надлежащим образом с рекомендациями, а рекомендации полученными по истечении 3 дней со дня такого направления.
Субъект, получивший рекомендации, вправе добровольно устранить выявленные нарушения (недостатки) и проинформировать об этом уполномоченный орган в установленный срок.
Важно! При своевременном и добровольном устранении субъектом выявленных нарушений (недостатков) меры ответственности в отношении субъекта и (или) его должностных лиц не применяются.
2. Вместе с тем при повторном выявлении нарушений (недостатков), ранее выявленных этим уполномоченным органом при проведении предыдущего мониторинга, а также при невыполнении рекомендаций субъект в установленном порядке привлекается к ответственности. Отметим, что предполагается ввести административную ответственность за неисполнение, ненадлежащее или несвоевременное исполнение рекомендаций об устранении выявленных в ходе проведения мониторинга нарушений (недостатков) либо повторного выявления нарушений (недостатков), установленных в ходе предыдущего мониторинга.
При неустранении субъектом выявленных в ходе мониторинга нарушений (недостатков) может быть также назначена внеплановая проверка.
При неустранении субъектом выявленных в ходе мониторинга нарушений (недостатков) может быть также назначена внеплановая проверка.
3. При обнаружении в ходе мониторинга нарушений законодательства, создающих угрозу национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, должностное лицо уполномоченного органа выносит в установленном порядке требование (предписание) о приостановлении (запрете) деятельности субъекта, цехов (производственных участков), оборудования, производства и (или) реализации товаров (работ, услуг), эксплуатации транспортных средств.
Кроме проведения мониторингов к иным видам мер профилактического (превентивного) характера Указом № 332 отнесены:
– разъяснительная работа о порядке соблюдения требований законодательства, применения его положений на практике;
– информирование субъектов (в т.ч. с использованием Интернета, средств массовой информации) о типичных нарушениях, выявляемых в ходе проверок контролирующими (надзорными) органами;
– проведение семинаров, круглых столов и др.
Если Указом № 510 право проводить проверки предоставлялось всем структурным подразделениям уполномоченных органов, то Указ № 332 разрешил проводить проверки только структурным подразделениям, наделенным статусом юридического лица. Таким образом, Указом № 332 существенно сокращен перечень уполномоченных органов. При этом органы, проводящие проверки, по-прежнему должны быть включены в перечень контролирующих (надзорных) органов с указанием сфер их контрольной (надзорной) деятельности, утвержденный Указом № 510 (в ред. Указа № 332), но с 1 октября 2012 г. их полномочия на осуществление контроля (надзора) могут быть установлены как законодательными актами (директива, указ, декрет, закон), так и постановлениями Правительства.
Изменен порядок проведения проверок по поручениям органов уголовного преследования и судов
Органы уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководители (их заместители) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам) вправе поручить проведение проверки не только органам ведомственного контроля и Минфина, но и иным уполномоченным органам, за исключением органов КГК, в соответствии с их компетенцией.
Кроме того, заместителям руководителей органов уголовного преследования и судов предоставлено право поручать проведение встречных проверок по находящимся в их производстве делам (материалам) без учета ограничений, указанных в п. 25 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом № 510 (далее – Положение).
Справочно: в п. 25 Положения предусмотрено, что встречные проверки не проводятся, если сумма отдельно взятой финансовой операции (сумма денежной оценки хозяйственной операции) на момент ее совершения, осуществлявшейся с субъектами хозяйствования РБ, не превышает 250 базовых величин (БВ), а с субъектами хозяйствования, зарегистрированными за пределами Республики Беларусь, – 500 БВ.
Сроки проведения проверок (за исключением рейдовых и контрольных), в т.ч. их приостановление и продление, не распространяются на проверки, проводимые по поручению названных должностных лиц.
Проверки финансово-хозяйственной деятельности проверяемых субъектов (в т.ч. по вопросам правильности исчисления, своевременности и полноты уплаты обязательных платежей в бюджет) разрешено проводить подразделениям документальных проверок органов финансовых расследований по поручениям Департамента финансовых расследований КГК, управлений этого Департамента по областям, по Минской области и г. Минску по возбужденному уголовному делу, по поручениям руководителей (их заместителей) этих органов по находящимся в их производстве делам (материалам).
Определен порядок ограничения деятельности проверяемых субъектов
Приостановление (запрет) деятельности проверяемого субъекта, его цехов (производственных участков), оборудования, производства и (или) реализации товаров (работ, услуг), эксплуатации транспортных средств будет осуществляться только в определенных законодательными актами случаях специально уполномоченным контролирующим органом или судом исключительно для обеспечения национальной безопасности, охраны жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды.
Важно! Продление этого запрета возможно только по решению суда.
Порядок подачи заявлений будет определен в Хозяйственном процессуальном кодексе РБ. Но следует учесть, что до принятия судом решения по заявлению уполномоченного органа действие приостановления (запрета) сохраняется.
С 1 октября 2012 г. отдельные требования Указа № 510 не применяются
Такие требования не применяются при осуществлении, в частности:
– полевых мероприятий в области охраны и использования лесного фонда, земель под дикорастущей древесно-кустарниковой растительностью (насаждениями), а также за обеспечением рыбоводными организациями сохранности рыбы, содержащейся в прудах этих организаций;
– проверок, проводимых при прекращении деятельности представительств иностранных организаций на территории Республики Беларусь;
– МВД, Минобороны, МЧС, Следственным комитетом, КГБ, Государственным пограничным комитетом, Департаментом финансовых расследований КГК, структурными подразделениями данных государственных органов, а также подчиненными этим государственным органам организациями проверок состояния готовности подчиненных им органов (подразделений) и организаций к выполнению особых уставных задач, возложенных на указанные органы (подразделения) и организации законодательными актами.
Важно! Действие данной нормы не распространяется на проверки финансово-хозяйственной деятельности подчиненных органов (подразделений) и организаций;
– контроля (надзора) за соблюдением законодательства в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности при осуществлении деятельности по использованию атомной энергии;
– контроля (надзора) за выполнением возложенных на уполномоченные органы, не являющиеся государственными органами, контрольных (надзорных) функций;
– мероприятий при рассмотрении обращений юридических лиц, включая обращения, подлежащие рассмотрению с выездом на место, без использования полномочий, предоставленных уполномоченным органам для проверок;
– административных процедур по заявлениям юридических лиц.
Отметим, что при проведении таможенных проверок Указ № 510 (в ред. Указа № 332) и утвержденные им положения будут применяться только в части, не урегулированной законодательством Таможенного союза (п. 21 Положения).
В целях обеспечения постоянного контроля в различных отраслях экономической деятельности, связанных с угрозой жизни и здоровью людей, безопасностью производства и окружающей среды, предусмотрено, что с 1 октября 2012 г. Указ № 510 также не распространяется на мероприятия, включенные в перечень мероприятий технического (технологического, поверочного) характера.
Справочно: мероприятия технического (технологического, поверочного) характера – действия уполномоченных органов по оценке соблюдения юридическими лицами требований актов законодательства, в т.ч. обязательных для соблюдения требований технических нормативных правовых актов, по обеспечению исправного состояния и правил эксплуатации машин и механизмов, транспортных средств, оборудования, используемых в технологическом процессе, сохранности находящегося на ответственном хранении, в собственности или хозяйственном ведении имущества, использования природных ресурсов, соблюдения правил утилизации отходов, образующихся в процессе деятельности организаций, установленного порядка хранения оружия и боеприпасов, особых правил привлечения и использования наемных работников, обеспечения безопасности дорожного движения, проведения расследования несчастных случаев на производстве, а также при подозрении на профессиональное заболевание и в других аналогичных случаях (п. 2 Положения).
Эти мероприятия не связаны с проверками деятельности субъектов (например, расследование возникновения (подозрения) профессионального и (или) инфекционного заболевания, осмотр недвижимых объектов историко-культурных ценностей, техническое освидетельствование грузоподъемных кранов и лифтов, расследование причин возникновения несчастных случаев, аварий, связанных с эксплуатацией потенциально опасных объектов, обследование теплоисточников по вопросу готовности к работе в осенне-зимний период, расследование авиационных происшествий, оценка достоверности документов о трудовой деятельности и заработке для назначения пенсий и др.).
Данный перечень будет исчерпывающим. Он будет утверждаться постановлением Правительства по согласованию с Президентом.
Важно! Проведение плановых и внеплановых проверок по мероприятиям, указанным в данном перечне, запрещено, что также позволит сократить количество проверок субъектов.
Названные мероприятия должны способствовать обеспечению безопасности на потенциально опасных объектах и в тех сферах, в которых наиболее вероятны причинение вреда жизни и здоровью населения, техногенные аварии, другие чрезвычайные происшествия.
Ужесточены меры ответственности проверяющих
Напомним, что п. 22 Указа № 510 было установлено, что невнесение должностным лицом уполномоченного органа записи о проведении проверки в книгу учета проверок (журнал производства работ) (при представлении данных книги, журнала), нарушение должностным лицом названного органа установленного порядка назначения проверки (в т.ч. ее необоснованное назначение) являлись основаниями для признания проверки незаконной.
Справочно: административная ответственность должностных лиц этих органов за совершение деяний, повлекших признание проверкинезаконной, установлена в размере от 20 до 100 БВ (ст. 23.79 Кодекса РБ об административныхправонарушениях).
С 1 октября 2012 г. за невнесение записи о проведении проверки в книгу учета проверок (журнал производства работ) при представлении этой книги (журнала), а также за нарушение установленного порядка назначения проверки должностные лица уполномоченных органов несут административную ответственность в указанном размере независимо от признания проверки незаконной.
Установлены процессуальные последствия признания проверки незаконной
Признание проверки незаконной влечет недействительность ее результатов, а если проверка не завершена – ее прекращение (за исключением случаев установления фактов, указывающих на признаки преступления).
Согласно Указу № 510, если в ходе проверки выявлены нарушения законодательства, должен быть составлен акт проверки. По фактам выявленных нарушений проверяющим в пределах его компетенции также может быть составлен протокол об административном правонарушении и (или) вынесено постановление по делу об административном правонарушении.
Указом № 332 определен процессуальный срок исчисления дня обнаружения административного правонарушения – им считается день вручения акта проверки проверяемому субъекту (его представителю) под роспись либо его направления проверяемому субъекту в установленном порядке.
