Ситуация 1
Дополнительная проверка проведена незаконно
В организации проведена плановая проверка. В ходе ее проведения выявлены незначительные нарушения законодательства, с которыми организация согласилась. Эти нарушения устранены, наложенные штрафы уплачены. Через месяц после подписания должностными лицами организации акта проверки контролирующий орган назначил проведение в организации внеплановой дополнительной проверки, сославшись в предписании на проверку на абз. 3 подп. 9.2 п. 9 Указа Президента РБ от 16.10.2009 № 510 "О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь" (далее – Указ № 510). В ходе дополнительной проверки контролирующий орган начал повторно проверять вопросы, которые уже были проверены и отражены в акте предыдущей проверки. При этом он затребовал ряд дополнительных документов и объяснений работников организации по данным вопросам.
1. Правомерны ли действия контролирующего органа и проверяющих?
Назначение дополнительной проверки при таких обстоятельствах незаконно.
Указ № 510 предусматривает только 4 случая, при которых может быть назначена дополнительная проверка:
– необходимость подтверждения обоснованности доводов, изложенных в возражениях по акту (справке) проверки;
– необходимость подтверждения обоснованности доводов, изложенных в жалобе на решение контролирующего (надзорного) органа (должностного лица), требование (предписание) об устранении нарушений;
– необходимость изучения дополнительных вопросов по делам (материалам), поступившим в органы уголовного преследования, суды, кроме ранее согласованных проверяющим (руководителем проверки) и должностными лицами органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителями органов уголовного преследования, судов по находящимся в их производстве делам (материалам);
– несоблюдение проверяющим (руководителем проверки) установленного порядка назначения и проведения проверки, проведенной по поручению органа уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителя органа уголовного преследования или суда по находящимся в их производстве делам (материалам).
Такие случаи для проведения дополнительной проверки определены в абз. 14 п. 5 и абз. 3 подп. 9.2 п. 9 Указа № 510.
Следовательно, при отсутствии возражений проверенной организации по акту проверки или ее жалобы на вынесенные по итогам проверки решение контролирующего (надзорного) органа, требование (предписание) об устранении нарушений дополнительная проверка может быть проведена только в том случае, если основная проверка была внеплановой и проводилась по поручению органа уголовного преследования по возбужденному уголовному делу или по поручению руководителя органа уголовного преследования или суда по находящимся в их производстве делам (материалам).
Так как предыдущая проверка была плановой, назначение дополнительной проверки незаконно.
2. Как признать дополнительную проверку незаконной, если она была назначена с нарушением установленных требований?
Решение о признании проверки незаконной принимает вышестоящий контролирующий (надзорный) орган (а если такой орган отсутствует – руководитель контролирующего (надзорного) органа, проводившего проверку).
Важно не пропустить установленный срок подачи жалобы о признании проверки незаконной: она может быть подана проверяемым субъектом в течение 10 дней со дня начала проверки. Пропуск срока подачи жалобы является основанием для отказа в ее рассмотрении.
Жалобу рассматривают в срок не позднее10 дней со дня ее получения. Копию принятого по результатам рассмотрения решения в течение 3 рабочих дней со дня его принятия направляют проверяемому субъекту, а также в органы Комитета государственного контроля или прокуратуру, если жалоба признана обоснованной, а проверка – незаконной.
Если вышестоящий орган (руководитель контролирующего (надзорного) органа) отказал в признании проверки незаконной, то вынесенное ими решение в 10-дневный срок со дня его получения может быть обжаловано проверяемым субъектом в хозяйственный суд.
Ситуация 2
При отсутствии уголовного дела проверка периода, проверенного ранее, незаконна
В организации налоговым органом проведена внеплановая проверка по поступившей в налоговый орган информации о якобы имевших место фактах неуплаты организацией налогов в 2008–2009 гг. Данные периоды были проверены налоговым органом комплексно, и фактов нарушений не установлено. Через полгода в налоговый орган поступило поручение органа финансовых расследований о проведении в организации внеплановой проверки соблюдения налогового законодательства за 2005–2010 гг. В поручении указано, что проведение проверки поручается в связи с проводимой органом финансовых расследований проверкой оснований для возбуждения уголовного дела, т.е. уголовное дело еще не возбуждено. Налоговый орган на основании данного поручения выписал 2 предписания:
– на проведение внеплановой проверки соблюдения налогового законодательства за 2005–2007 и 2010 гг. по поручению правоохранительного органа, сославшись на абз. 4 подп. 9.2 п. 9 Указа № 510;
– проведение внеплановой дополнительной проверки соблюдения налогового законодательства за 2008–2009 гг., т.е. за период, ранее уже проверенный налоговым органом, сославшись на абз. 3 подп. 9.2 п. 9 Указа № 510.
Правомерны ли действия налогового органа по назначению таких проверок?
Проведение внеплановой проверки соблюдения налогового законодательства за 2005–2007 и 2010 гг. по поручению правоохранительного органа правомерно, так как налоговый орган ранее еще не проверял данный период.
Назначение же дополнительной проверки соблюдения налогового законодательства за 2008–2009 гг., т.е. за период, ранее уже проверенный налоговым органом, незаконно.
В ходе дополнительной проверки действительно возможна проверка контролирующим органом проверяемого субъекта по одному и тому же вопросу за один и тот же период, которые были проверены в ходе предыдущей проверки (п. 12 Указа № 510).
Но налоговый орган нарушил сразу 2 нормы.
Во-первых, данная проверка не может считаться дополнительной, так как согласно абз. 14 п. 5 и абз. 3 подп. 9.2 п. 9 Указа № 510 по поручению органа уголовного преследования она может быть назначена только в 2 случаях:
– если предыдущая проверка была проведена по поручению органа уголовного преследования по возбужденному уголовному делу или по поручению руководителя органа уголовного преследования или суда по находящимся в их производстве делам (материалам) и у указанных органов или суда возникла необходимость изучения дополнительных вопросов, кроме ранее согласованных проверяющими из налогового органа и должностными лицами указанных органов;
– если в ходе предыдущей проверки, проведенной по поручению органа уголовного преследования по возбужденному уголовному делу или по поручению руководителя органа уголовного преследования или суда по находящимся в их производстве делам (материалам), проверяющими из налогового органа не был соблюден установленный порядок назначения и проведения проверки.
В рассматриваемой же ситуации предыдущая проверка была назначена по иному основанию (т.е. не по поручению органа уголовного преследования или его руководителя).
Во-вторых, перепроверить те же вопросы за тот же период, которые были проверены в ходе предыдущей проверки, можно было бы и в иных (помимо дополнительной проверки) случаях, которые определены в п. 12 Указа № 510, а именно:
– если проверка проводится по поручениям Президента, Президиума Совета Министров, председателя Комитета государственного контроля;
– если проверка проводится по поручению органа уголовного преследования по возбужденному уголовному делу;
– если проверку проводит Нацбанк;
– если проверка встречная;
– если проверку проводит орган вневедомственного контроля у организации, у которой ранее проверка проведена в рамках ведомственного контроля.
Но в данной ситуации эти случаи отсутствуют, в т.ч. отсутствует возбужденное уголовное дело.
Ситуация 3
Дополнительная проверка должна проводиться в проверяемой организации, а не по месту расположения контролирующего органа
По поручению органа уголовного преследования контролирующим органом в организации проведена внеплановая проверка, в ходе которой были проверены вопросы соблюдения законодательства об использовании бюджетных средств. Материалы проверки переданы контролирующим органом в орган уголовного преследования. Через 3 месяца после этого у органа уголовного преследования возникли вопросы, касающиеся соблюдения организацией законодательства о внешнеторговой деятельности. Он поручил контролирующему органу провести в организации дополнительную проверку, поставив новые вопросы для проверки. Проверяющие из контролирующего органа непосредственно в организацию не явились, а направили ей предписание на проведение дополнительной проверки по поручению органа уголовного преследования и требование о представлении оригиналов документов (по перечню) непосредственно в контролирующий орган.
Правомерны ли действия проверяющих?
Любая проверка, проводимая по поручению органа уголовного преследования, должна носить выездной характер. Проверка, которую проводит контролирующий орган по месту своего нахождения, является камеральной. А такую проверку контролирующий орган должен проводить исключительно на основании тех документов и информации, которые получены им в соответствии с законодательством (в т.ч. от проверяемого субъекта, но не по инициативе контролирующего органа, а в силу прямого предписания акта законодательства).
Важно! Истребовать от проверяемого субъекта иные документы (т.е. не те, что предписаны законодательством, а по своей инициативе) в ходе камеральной проверки контролирующий орган не вправе (абз. 20 п. 21 Указа № 510).
Выездная дополнительная проверка в данной ситуации была бы правомерной. Но на деле проверка, формально назначенная выездной, фактически проводилась контролирующим органом как камеральная, причем с нарушением установленных Указом № 510 требований. Организация вправе не выполнять требования проверяющих и обжаловать их вышестоящему должностному лицу, которому проверяющие непосредственно подчинены, и (или) в суд.
Более того, если бы проверяющие начали в организации выездную проверку (непосредственно явились бы в организацию), то и в этом случае изымать оригиналы документов они были должны не как угодно, а при соблюдении определенных условий.
Так, проверяющие вправе изымать у проверяемого субъекта оригиналы только тех документов, которые имеют отношение к выявленным нарушениям (п. 4 Положения о порядке организации и поведения проверок, утвержденного Указом № 510 (далее – Положение)).
Важно! Для изъятия необходимо, чтобы изымаемые документы были доказательством установленного и описанного в акте проверки нарушения законодательства (например, если документы оформлены с нарушением требований законодательства и (или) содержат недостоверные сведения либо такими документами оформлено движение товарно-материальных ценностей, включая их поступление или выбытие, в то время, когда эти ценности остались без движения или отсутствуют). Нарушения могут быть зафиксированы как в промежуточном, так и в основном акте проверки. Напомним, что промежуточный акт проверяющие составляют в ходе проверки (т.е. до ее окончания) в целях закрепления выявленных нарушений и принятия по ним неотложных мер реагирования (например, привлечения виновных лиц к ответственности, наложения ареста на имущество, приостановления операций по счетам и т.д.).
Изъятие оригиналов документов также допустимо, если необходимо провести их экспертизу (исследование) в целях установления подлинности (п. 40 Положения).
Важно! Указание в п. 40 Положения на возможность изъятия оригиналов документов, если снятие с них копий (представление выписок из них) невозможно (например, в связи со значительным объемом документов) или если организация отказалась представить по требованию проверяющих копии документов, нельзя понимать буквально. Нормы этого пункта не вполне согласуются с п. 4 Положения (как мы уже подчеркнули ранее, в п. 4 Положения право на изъятие увязано с установлением проверяющими фактов нарушений, к которым изымаемые документы имеют отношение). А согласно п. 15 Указа в случае неясности или нечеткости предписаний акта законодательства решения должны приниматься в пользу проверяемого субъекта. Поэтому изъять документы только потому, что снятие с них копий (представление выписок из них) невозможно (например, в связи со значительным объемом документов) или если организация отказалась представить по требованию проверяющих копии документов, нельзя.
Помимо наличия оснований для изъятия документов должна быть соблюдена и процедура изъятия:
– для изъятия требуется вынесение постановления, подписываемого проверяющим, производящим изъятие, с последующим утверждением его руководителем контролирующего органа или его заместителем не позднее окончания рабочего дня, следующего за днем изъятия документов;
– изъятие должно производиться в присутствии представителя организации (а в случае его отсутствия – в присутствии не менее 2 понятых);
– изъятые документы должны быть перечислены и описаны в акте изъятия либо в прилагаемых к нему описях с точным указанием их наименования и количества. Копию акта изъятия документов вручают под роспись представителю организации или высылают по ее юридическому адресу;
– организации должна быть предоставлена возможность изготовить за свой счет копии изымаемых документов.
Важно! Изъятые оригиналы документов должны быть возвращены организации не позднее последнего для проверки дня (день окончания проверки указывают в предписании). Исключение составляют лишь случаи передачи подлинников документов в органы уголовного преследования или суды либо использования их в качестве источников доказательств по делу об административном правонарушении.
